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应对地方投融资平台风险

日期:2013-11-25 来源:中青在线-中国青年报(北京) 作者: 浏览量: 字号:【

    2008年金融危机之后,我国经济率先复苏,在此过程中,各级地方政府投融资平台功不可没。相关数据统计显示,截至2012年一季度,我国地方投融资平台累计融资超6700亿元,贷款余额增长率在最高点时曾突破70%。随着地方投融资平台的数量和规模高速增长,投融资平台风险也在不断加剧,引起政府和学界的足够重视和广泛争议。

    地方投融资平台的发展历程

    地方政府投融资平台是各级地方政府获取资金的重要平台,主要是各类城市建设投资的企(事)业法人机构。地方投融资平台的形成与发展主要经历了4个阶段。

    第一阶段是初步探索阶段(1987~1997)。1987年,上海久事公司成立,成为我国最早的综合性政府投融资平台公司。随后国家发布了一系列政策文件,在政策支持和地方政府基础设施建设资金需求压力之下,地方投融资平台开始起步。

    第二阶段是推广融合阶段(1997~2008)。受1997年亚洲金融危机影响,我国经济下滑压力加大,为刺激经济增长,1998年国家开始实施积极的财政政策,这又一次促进了地方投融资平台公司的发展。

    第三阶段是高速发展阶段(2008~2010)。受2008年美国次贷危机引发的全球性金融危机的影响,国务院提出巨额经济刺激计划,在这种背景下,配套国家经济刺激计划,地方政府积极筹建地方投融资平台,融资平台的作用迅速凸显。尤其是2009年年初中国人民银行(下称“央行”)与中国银行业监督管理委员会(下称“银监会”)联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,进一步加速了地方投融资平台的迅猛发展,无论是数量还是融资规模都是前所未有的。

    第四阶段是规范清理阶段(2010~)。地方政府投融资平台经历了2008年经济刺激计划的实施,2009年地方融资平台公司举债融资规模出现爆发式增长。因此,从2010年年初开始,规范和清理地方政府投融资平台的政策法规纷纷出台。2010年7月,中央对于地方融资平台的管理开始悄然加速。国家发改委(下称“发改委”)暂停了对所有新报和排队等待的城投类债券的批复,随后,财政部、发改委、央行、银监会又拟出台地方融资平台清理操作细则。2012年3月,银监会召开了“地方政府融资平台贷款风险监管工作会议”,再一次给快速发展的地方融资平台降温,并进一步规范了融资平台的运营模式,以减少贷款风险。

    融资平台从其产生到发展,有其必然性。虽然融资平台为地方经济发展发挥了巨大的推动作用,但随着融资平台债务总规模的飞速增长,加之融资平台本身运作的不规范等原因,其中蕴含的风险日益突出。首先,随着地方政府融资平台的快速发展,其大规模贷款举债的行为相当于地方财政绑架了货币政策,这必然造成商业银行贷款风险加大,银行坏账的发生概率增大,进而也导致地方政府不良贷款隐形飙升。同时,由于地方政府融资平台的债务多数是地方财政担保贷款,而土地收入是地方财政收入的重要来源,这就更加突出房地产行业和地方融资平台微妙的依存联系。土地价格和土地收入对地方政府融资平台畅通运行起到的重要作用可见一斑。

    找准症结,有效防范

    逐步推进财政体制改革,化解根本性的体制障碍。分税制是造成地方政府投融资平台急剧增长的根本原因。地方政府投融资平台的产生源于分税制改革导致的地方政府可支配收入不足问题。1994年的分税制改革使中央和地方间的财政收入分配格局发生了重大变化。中央财政收入的比重不断提高,地方财政收入相应降低,这就致使地方政府过度依赖融资平台融资,造成平台偿债压力不断增加。防范风险要从根源抓起,所以,要从根本上解决投融资平台风险问题,需要逐步地对现有财政体制进行改革和完善。中央和省级财政要加大财政保障的力度,可以通过事权的划分,匹配给地方政府相应财权。实现财政层级的科学管理,优化资金配置。

    规范和提升投融资平台运作能力,降低贷款的偿还风险。投融资平台公司治理结构和管理水平问题,是投融资平台风险的内部原因。平台公司存在着法人制度不健全、政府干预严重等缺陷,导致融资能力逐渐下降。同时部分政府平台公司没有建立起还款约束机制和还款保障机制,市场运作与管理水平也较差,难以形成自我平衡体系,也加剧了各平台公司的风险。因此,一方面要完善平台公司的内部治理,建立科学现代的企业制度。实行地方投融资平台的市场化运作。严格控制平台的资金使用流向,以资金利用最优化为目标,实现资金的最优化配置。另一方面,探索多元化的融资方式,尝试以股权融资、项目融资、资产证券化等融资手段实现融资目标,逐步实现融资模式多元化、资金来源多渠道。同时,提高平台投融资信息及决策的公开透明,有利于受监管部门、投资者的监督,吸引社会资本共同进行地方经济建设。

    强化投融资平台的风险管理,减少金融机构的系统性风险。金融机构的资金支持成为投融资平台风险的强大推动力,也是加剧风险的重要原因。2008年国家巨额经济刺激投资计划实施以来,各商业银行降低门槛、积极助力地方政府投融资平台建设,造成信贷风险快速聚集。金融机构特别是银行,作为地方投融资平台资金的重要来源,必须要对平台信贷认真评估,全面考察,明确平台公司资产结构以及偿债能力。同时,银行之间也要沟通合作,针对平台公司,搭建信用评价平台,共同防范信贷风险。银行间要建立起利益共享、风险共担的合作机制,可以通过降低单个银行贷款额度,达到控制金融系统性风险的目的。

    确定科学的考核机制,削弱现行政绩考核对平台风险的助推力。政绩考核推动融资平台风险猛增是风险的主要原因。当前,地方官员政绩考核方式以区域GDP增长速度和固定资产投资增速为核心,过分强调经济目标。这使得融资平台成为地方政府经济工作的重要抓手。地方政府必然有积极性去扩大融资平台规模,从而导致融资平台过多过滥,也强化了平台公司的风险。因此,有必要通过制定科学的考核机制,来缓解风险的形成。必须转变以经济增长为主的考核方式,建立以民生为导向的考核机制,以提升人民生活工作幸福指数为宗旨,将义务教育、公共卫生、社会保障发展水平等作为考核指标纳入对地方政府的考核体系中。作为地方政府,要提前规划发展目标,明确投资职责,防止过度融资。